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　　世界最早记录国家与金融关系的文献是，耶鲁大学古巴比伦文物藏品中一个大小和形状都像菠萝的黏土制圆锥体。该锥体上所刻的苏美尔铭文记录了公元前2400年发生在两座城邦——拉格什与乌玛之间的战争与索赔历史。当拉格什的统治者恩美铁那夺回被乌玛强占的一块肥沃土地之后，要求乌玛赔偿，“乌玛的国王应当将南舍和宁格苏的古鲁大麦作为借贷。这会产生利息，总计864万古鲁。”恩美铁那认为，乌玛强占拉格什的土地，相当于以当时通行的谷物借贷利率（33.3%）从拉格什借了大麦，应该向拉格什偿还利息。这种索赔方式说明，在公元前2400年，国家之间有偿借用活动已经习以为常。美国西华盛顿大学的楔形文字专家史蒂文·加芬克，专门研究过公元前2000多年前的乌尔第三王朝的借贷契约。他指出，借贷行为普遍存在于乌尔第三王朝的社会各阶层，包括王室。借贷对象既有白银，也有大麦。

　　（二）财政与金融关系的发展状态：国家发行货币。当国家具有发行货币的能力时，财政与金融的关系进入了新阶段。国家发行货币是从铸造金属货币开始的。公元前四世纪左右雅典城邦已流通有人物雕像的银金硬币。我国在春秋战国时期，已开始使用铜币（刀币、布币）。国家铸造并发行的金属货币有两种状态，一种是足值货币，另一种是服务于战争筹资或盘剥百姓的不足值货币。纸币产生以后，也分为两种，一种是有充足准备金的纸币，另一种是无准备金滥发的纸币。

　　从古至今，国家或地方政权筹集军费或者为统治者奢侈消费提供经费，最便捷的手段就是依靠非经济的强制力量超发货币。具体有两种方式，一是发行不足值的金属货币；二是发行无准备金的纸币。我国历史上腐朽政权常常利用超发不足值货币的手段满足其开支需要。例如东汉末年，董卓篡权之后，肆意铸造并发行严重不足值的铜币（被民间称为“小钱”），筹集军费，盘剥百姓，在世界金融史上留下丑恶的一笔。1252年至1500年，很多欧洲国家货币贬值的重要原因是为了给因战争而处于财政困境的统治者迅速提供额外的经费来源。在17世纪，受三十年战争等因素影响，欧洲各国普遍发行持续贬值的金属货币。从16世纪末年到17世纪晚期，为了维系连年战争，西班牙、法国、德国、瑞典都减少金银币投放而增加铜币流通。第二次世界大战期间，德国的纳粹政府超量发行纸币。

　　（三）财政与金融关系的成熟状态：国家成为正规借贷主体。历史文献记载最多的是，中世纪欧洲各国国王利用贷款支持战争。13世纪下半叶，里长迪商行为英格兰的爱德华一世提供贷款，支持其征服威尔士。之后，弗雷斯鲍迪商行给爱德华一世发放贷款，为其开展一系列战争，包括与苏格兰的战争提供条件。1343年至1350年，时值英法战争白热化阶段，教皇克雷芒六世为法国国王腓力六世提供了近100万弗罗林的贷款。14世纪上半叶，德意志国王路易四世抵押大量皇室资产，获取贷款，用于远征意大利。1867年至1881年清朝“红顶商人”胡雪岩全力筹措贷款，包括外国银行的600万两白银贷款，支持左宗棠率军收复新疆。第一次世界大战期间，德国政府、法国政府向银行贷款，充实战争经费。

　　（四）财政与金融关系的高级状态：国家发行公债。从中世纪中后期开始，在南欧和北欧各个城镇，统治者出售年金成为公共负债的流行形式。这类年金的实质是统治者面向社会公众发售的债券。在意大利和西班牙的许多城镇（城邦），市政债券开始变得普遍。1172年，威尼斯王室向居民发行债券，目的是组建远征舰队，与拜占庭开战。1200年至1400年，威尼斯王室先后发行政府长期债券，利息支付期限长达百年，其间，发生了威尼斯与热那亚之间战争，政府长期债券发行量因此猛增。1407年热那亚为了重组政府债务，将各类公债组合起来，作为圣乔治银行的资产。该银行发售的市政债券非常受欢迎，并定期交易。1527年之后，罗马教皇将公债卖给银行，后者将其分为许多份，再将其作为年金证明书卖给罗马城内外的普通大众。罗马城由此成为教皇债券的交易市场。1555年之后法国政府债券在里昂金融市场开始流通。1561年至1575年，西班牙国王菲力二世发售了大量的可赎回债券。总体看，1500年至1650年，欧洲各国的公债不断发展，利率呈下降之势。1688年光荣革命之后，英国的公共财政逐渐转变为以国债为核心的体系。1694年成立的英格兰银行逐步在短期国债发行方面居于主导地位。根据1707年英格兰银行重续的特许状，国库券（一种短期的有息政府债券）交易已经明确成为其中心任务。在1793年至1802年“法国大革命战争”和1803年至1815年“拿破仑战争”期间，英国政府支出军费约为8.31亿英镑，其中，2.09亿英镑来自税收，其余则依靠发行债券。1739年英国国债发行额为4400万英镑，1816年增至7亿英镑。

　　18世纪，荷兰阿姆斯特丹销售了大量的英国、法国、瑞典、普鲁士、俄国的国债。随着阿姆斯特丹公债发行的突破性进展，欧洲各国的公共财政发生了根本性变化，短期国债越来越被长期国债所代替，而且其经费来自国际性的储蓄。从19世纪下半叶开始，美国、日本的国债逐年增加。1860年至1879年，美国内战爆发，国债余额迅速增长。日俄战争爆发之前，日本公债余额约为5600万日元，战争结束之后，1907年增长到22.7亿日元，扩大了44倍。第二次世界大战期间，美国政府先后七次发行国债，总额约为1850亿美元，约占战争经费的一半。

　　（五）财政与金融关系的偶发状态：国家向中央银行借款。威廉三世入主英格兰之后，英格兰加入了由荷兰和神圣罗马帝国组建的反法联盟，需要大量经费扩充军备。1694年威廉三世为获得120万英镑贷款，同意皇室授权以股份制方式组建英格兰银行。换言之，作为历史上最早的中央银行，英格兰银行在成立之初就为英国皇室提供了贷款。1800年经拿破仑批准成立的法国中央银行即法兰西银行，努力满足包括贷款在内的法国政府的各种金融需求。

　　财政与金融关系的不同状态具有不同的成本和风险。发行公债的成本取决于公债的收益率水平。后者主要受四个因素制约：公债供求状况、国家信用水平、国家经济状况和前景、国家政治稳定性。各个国家的公债成本因这四个因素不同而有差异。对于同一国家而言，战争时期在四个因素中推高公债成本的力量占了主流；战争之后四个因素趋向压低公债收益率。欧洲各国在战争之后常常发行收益率更低的公债，并赎回战争之前或当中发行的成本较高公债，实现债务优化重组。这种优化重组能及时降低公债成本是公债筹资的一个优势，也是重要的国际历史经验。

　　发行公债的风险主要有两个。一是公债可能得不到市场主体认可，发行受挫。17世纪至19世纪法国出现过数次公债发行困难的情况。例如，19世纪初(拿破仑统治时期)法国遇到了市场不愿购买公债的窘境。二是公债发行量超出合理界限，战后财政支付能力远低于偿债压力，财政陷于困境。在第三共和国时期（1866年），克里米亚战争、墨西哥战争及普法战争以后，法国偿还债务的预算支出相当于财政支出的44%，导致法国财政破产。第一次世界大战期间法国财政支出依靠贷款、公债提高了9倍，但税收收入只增加了0.5倍，可想而知战后法国财政还债压力有多么沉重。德国公债发行总额从一战前的50亿马克，增长到一战结束时的1565亿马克，增长了30.3倍。1919年7月因预算收入比预算支出低57%，德国已无力偿还公共债务，而消解债务的“妙方”就是恶性通胀。但总体来说，从长期历史经验看，相较于发行货币、借贷，面对广大社会公众发行并自愿购买的公债，风险更低。

　　我国封建专制制度在社会经济领域表现出高度集权的特征，具象为朝廷的强大经济能力和强大经济需求。一是朝廷具有强大的征税能力。听命于朝廷的，从上到下的严密而庞大的行政机构，保证了朝廷征税指令得以在最大程度上实现。二是朝廷具有强大的货币特别是信用货币发行能力。在皇权一统天下、政令通达全国的封建制度下，若有朝廷的指令，全国的商品交易媒介、债权债务关系就必须统一使用朝廷发行的货币特别是信用货币，包括不足值的货币。信用货币的发行与流通是以朝廷信用或威权为基础的。朝廷政令通达之处，就是信用货币使用之界。各个朝代通行的各种铜币，都具有典型的信用货币特征。三是朝廷具有强大的商品购买需求。无论是和平时期各级官僚机构建设宫廷、官府、寺庙的开支，皇家、各级官僚及其家眷的日常开销，还是战争时期的各种军费支出，都最终构成朝廷的强大商品购买需求。而我国古代、近代各个朝廷实现其购买需求，主要依靠课征税赋、发行货币。这是以朝廷具有强大的征税能力和货币发行能力为前提的。

　　古代、近代的欧洲各国王室，同样具有强大的商品购买需求，而税收往往不能满足其购买需求，还必须仰仗信贷，后期还依靠向中央银行借款、发行公债，但很少依靠发行货币。原因在于古代、近代欧洲各国没有建立高度集中统一的王权统治制度，国中有国，一个国家内部城邦林立，王权多元化，各自为政，且受到神权、诸侯权力的严重制约。在王室征税难度较大的背景下，为获得预期的税收收入，古代、近代欧洲各国王室经常实行包税制，即将征税权利委托给富商或富商联盟，后者在将固定收入上交王室之后自主征税。王室软弱的征税能力决定了税收收入不足以满足其购买需求。同时，决定古代、近代欧洲各国王室没有强大征税能力的上述原因，也导致了它们没有强大的货币特别是信用货币发行能力，亦不可能借此实现其购买需求。无法依靠经济强权，就只能依靠平等的债权债务关系得到购买能力。既然如此，获取信贷、发行公债，偶尔向中央银行借款，就成为欧洲各国的必然选择。

　　在社会经济集权程度相对不变的条件下，财政与金融关系状态变化主要取决于社会经济发展程度。欧洲在12世纪之前社会经济处于缓慢增长，甚至长期停滞状态。12世纪之后意大利的锡耶纳、热那亚、威尼斯、佛罗伦萨等城邦国家，出现了以活跃的海洋贸易为动力的经济发展，并影响到西班牙、葡萄牙、荷兰等国家。15世纪末地理大发现之后，远洋贸易和殖民经济带动了西班牙、葡萄牙的经济发展，荷兰经济亦随之发展起来。16世纪的宗教改革为英国、法国带来了资本主义经济发展的最初动力，资本主义制度和工业革命最终推动英国、法国等欧洲国家实现了经济快速增长和全球殖民统治。在欧洲各国经济发展过程中逐步形成了一个相对富裕的社会阶层，而且这个阶层的人数不断扩大，产生了越来越多的财富管理需要，并由此释放出购买公债的需求和能力。这构成了财政与金融关系由王室借贷逐渐向王室发行公债过渡的基础。可以说，欧洲各国财政与金融关系最终发展到国家发行公债，是其经济发展的必然结果。

　　国债兼有财政和金融双重属性,是财政动用社会公众资金弥补赤字的手段。国债“一手托两家”，既是财政筹资手段，又是金融部门广泛持有、金融市场普遍交易的金融产品。在中央银行产生之后，国债逐步成为中央银行投放货币的主权信用资产，甚至是一些发达国家货币投放的主要准备资产。以美国为例，1932年美国国会通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》允许美联储以持有美国政府国债为担保发行联邦储备券，自此之后，美国政府国债一直占美联储资产一半以上。

　　而且，在中央银行的货币政策出现之后，国债的双重属性就成为推动财政政策与货币政策之间协调发展的载体。一方面，国债发行和交易使得财政政策与货币政策直接汇合在一起。财政政策松紧度是通过财政部门的预算赤字率以及与此相关的国债发行增减额度、国债余额占国内生产总值比重表现出来的。货币政策松紧度是通过中央银行基本操作，即增减基础货币投放和调控基准利率水平实现的，而这种基本操作的一个重要渠道是中央银行在金融市场（主要是二级市场，下同）上以一定水平的收益率买入或卖出国债。从中央银行资产负债表的角度看，国债是货币发行的主权信用担保。因此，国债发行与交易使得财政政策与货币政策自然形成了交集。

　　另一方面，国债发行和交易促使财政政策与货币政策间接交汇在一起。财政政策松紧度决定国债发行量增减和成本变化，由此刻画了国债供给曲线。货币政策松紧度决定金融机构融入资金的总量和成本，并由此影响金融机构（国债买卖的主要力量）在金融市场上购买国债的资金总量和成本。而且，中央银行购买国债的规模、期限品种、报价，对国债需求曲线有重大引导作用。在货币政策作用下，中央银行和金融机构共同影响国债需求曲线。所以，财政政策和货币政策，从供给和需求两端，共同影响国债估值收益率均衡水平，形成国债估值收益率曲线。所谓国债估值收益率曲线，就是指以各期限国债品种当天及历史二级市场成交收益率为基础构成的曲线，成为金融市场产品定价的基础。

　　在地方政府负债方面。前些年，在国债和地方政府债券发行不足的情况下，各级地方政府利用各类融资平台从金融机构大量借贷，形成隐性债务，导致一些地方政府负债率高企。当前各级地方政府正在开展化解债务风险工作（以下简称“化债”）。从财政与金融的关系看，前些年的问题可以归纳为三点:一是没有测算并界定地方政府的合理债务率；二是混淆借债主体，以企业负债代替地方政府负债；三是以高成本、高风险的信贷替代低成本、低风险的公债。关于信贷与公债的成本、风险之比较，已在前面论证过。目前在化债工作中，由财政部发行的地方政府专项债券，用以清偿各地政府融资平台贷款，正是纠正错位的债权债务主体以及扭曲的公债与信贷关系的必要举措。但是，在化债工作之外，下一步需明确两点，一是界定各省级地方政府债务率上限以及上限之内债券融资权限；二是核定债务率上限之内各省级地方政府逐年滚动发行债券和偿还债务计划。

　　在财政政策与货币政策之间协调方面。如前所述，财政政策与货币政策之间协调发展的载体是国债。国债发行与交易的状态，即国债和国债市场以何种形态存在，关乎财政政策与货币政策之间协调发展的效果。目前，我国国债和国债市场存在四方面的特点。一是国债期限品种相对较少，超短期、短期国债品种发行相对较少，相应期限的国债收益率对政策基准利率的支撑作用较弱。二是国债发行主要面向银行类金融机构，而面向非银行类金融机构和社会公众发行的国债占比较低。在社会财富管理需求日益增长的情况下，国债尚未充分发挥其动员、管理社会财富的功能。三是可赎回式国债尚属空白，在利率下行周期里无法实施掉期、降低融资成本之举措。四是国债市场尚未成为支撑政策基准利率形成的金融市场。